COM BASE NO PARECER CJ nº 611/98
A Universidade de São Paulo, em sua vivência no exame de convênios e contratos de prestação de serviços, vinha sentindo necessidade de sistematizar os padrões e procedimentos jurídicos de tramitação interna da matéria. A Consultoria jurídica, em conjunto com o GEFIM (Comissão para a Reestruturação dos Sistemas de Gestão Financeira e de Materiais, instituída pela Portaria CODAGE de 26.7.96, integrado por representantes do Departamento Financeiro, Departamento de Administração, de Unidades da Capital e do Interior e desta CJ), elaborou o presente Manual de Convênios, visando a padronização de rotinas, para orientação da Universidade.
Revisão dos conceitos. Simplificação, clareza e uniformidade
Partindo de uma consolidação preliminar elaborada pelo GEFIM, o trabalho inicial da CJ consistiria em agregar a ela as informações jurídicas pertinentes. Em seguida, no entanto, empreendeu-se uma revisão conceitual mais profunda, visando dar aos convênios tratamento compatível com sua importância crescente nos anos recentes da história da Universidade. Isso não só em função de seu papel de instrumento de captação de recursos para pesquisa – que se acrescem ao seu orçamento -, como também por viabilizar o relacionamento da Universidade com o universo exterior, disciplinando o contato com empresas, agências oficiais, universidades estrangeiras e assim por diante. Os documentos formais dos convênios devem representar, para todos os participantes, sejam docentes, Unidades ou agentes externos, o marco institucional em nome do qual eles são celebrados.
Um dos objetivos da nova sistemática é simplificar a tramitação dos processos, e com isso, permitir ganhos de tempo e acesso mais fácil pelos docentes interessados e funcionários envolvidos com a matéria.
Buscaram-se simplificação e clareza, com o fim de tornar conhecidos e acessíveis os critérios da USP, que passarão a consistir padrões uniformes. Adotando esses padrões e as rotinas de tramitação previstas no Manual, as Unidades terão melhores condições e maior segurança para celebrar os convênios de seu interesse.
Centralização de informações e descentralização da execução
A execução dos convênios continua descentralizada, a cargo das Unidades, que agora poderão se utilizar do padrão geral, e com isso, concentrar-se nas atividades objeto do convênio e poupar-se do desgaste na sua administração.
Ao mesmo tempo, buscou-se uma tramitação que permitia à Universidade, como organismo uno, que reunia num único sistema as informações sobre essas atividades, o que tornaria possível a formulação de diretrizes gerais em matéria de convênios.
O instrumento que torna possível essa descentralização de execução, concomitantemente à centralização de informações, é o subsistema de convênios do sistema Mercúrio. A Unidade fica responsável – com a indicação de uma pessoa determinada, vinculada pela assinatura de um termo de exame – pela verificação da conformidade dos documentos do convênio com o padrão da USP e pelo cadastramento dos dados no Mercúrio.
Definiu-se, também, como espécie peculiar, a categoria dos protocolos acadêmicos internacionais, visando disciplinar o intercâmbio com universidades estrangeiras de maneira ágil. As informações sobre esses protocolos também deverão ser lançadas no Mercúrio, permitindo que num único banco de dados se reúnam todos os elementos relacionados com os convênios e suas variantes.
Por meio do Mercúrio, poderá ser feito o acompanhamento sistemático dos convênios pelos órgãos centrais da Reitoria e pelas Unidades e demais órgãos credenciados, seja sob o aspecto financeiro, seja pela identificação de órgãos de pesquisa, de universidades conveniadas e assim por diante.
Implantação na Internet
A publicidade do padrão proposto é quase tão importante quanto o próprio padrão. Isso não apenas formalmente (para o quê bastaria publicar o Manual no Diário Oficial), mas principalmente no sentido da facilidade de acesso e entendimento, visando incorporar o padrão correto à rotina das Unidades, nessa matéria.
Com esse objetivo, o Manual dos Convênios está implantado na Internet, “inaugurando” a home page da CJ, com um serviço cuja vocação primeira é a orientação dos usuários.
A apresentação do Manual segue esse propósito, consistindo em uma página de rosto, com índice, à qual se ligam, por conexões informáticas (links), um roteiro com a orientação geral, a minuta-padrão comentada e “ligada” aos textos das leis e resoluções aplicáveis. Foram incorporados também formulários de convênios, contratos e do plano de trabalho, bem como termos de responsabilidade, todos em formato “.doc”, que o usuário pode copiar e preencher, para processar um convênio.
Contratação de pessoal com verba de convênios
Uma das matérias mais complexas, em relação aos convênios, é a questão do pessoal envolvido. Para isso, foi elaborado um quadro resumo, que arrola todas as possibilidades de contratação de pessoal docente e não docente, com verba de convênio. No quadro são indicados os procedimentos regulares de contratação, desde a forma de seleção, até os recibos de pagamento, apontando-se a incidência de encargos trabalhistas, tributários e previdenciários. A função do quadro é permitir a visualização dos problemas e vantagens de cada situação.
Foi elaborado também um texto comentando as premissas das contratações de pessoal, com verba de convênio, e explicando cada uma das possibilidades, o Roteiro de Pessoal em Convênios.
Integração administrativa
Uma maneira de tornar mais ágil e racional o processamento dos convênios e contratos de prestação de serviços em que a USP é contratada é integrar as várias instâncias que cuidam do assunto, a partir de padrões que sejam, tanto quanto possível, naturalmente aceitáveis, porque experimentados na prática cotidiana das Unidades e daqueles que lidam com a matéria na Universidade.
Em vista disso, esse trabalho exigiu a discussão de cada ponto junto ao GEFIM. Muito contribuíram, também, docentes e funcionários com experiência pessoal ou vivência em órgãos universitários envolvidos com o assunto, buscando conhecer o cotidiano e as necessidades das Unidades nessa matéria e agregar, na medida do possível, as experiências bem sucedidas ao novo padrão.
Resolução
A tônica do trabalho foi menos a de regulamentar a matéria e mais a de criar uma alternativa legal, que preveja as rotinas de celebração de um convênio ou contrato e ofereça modelos para as providências necessárias.
Caso essa se revele, na prática, uma via eficaz e desimpedida, outros convênios, que têm se realizado por caminhos jurídicos distintos, poderão também se servir desse novo padrão adotado na Universidade
Ainda assim, julga-se conveniente a edição de portaria que consolide o assunto, não só por sua força obrigatória, mas também para marcar formalmente a alteração do tratamento da matéria na Universidade.
A minuta da Portaria instrui este parecer, juntamente com os seguintes anexos, que integram:
Anexo I – Manual dos Convênios e Contratos de Prestação de Serviços;
Anexo II – Minuta-Padrão (comentada);
Anexo III – Roteiro de Contratação de Pessoal com Verba de Convênio;
Anexo IV – Quadro de Pessoal de Convênios.
Efetividade da apreciação de mérito. Integração das instâncias.
Um dos problemas envolvidos na tramitação dos processos de convênio hoje é o excesso de instâncias que os examinam, de forma pouca integrada: a CJ analisa os aspectos jurídicos; a CCInt, as realizações internacionais e assim por diante. A COP, a quem incumbe estatutariamente o exame do mérito, detém-se sobretudo sobre as implicações orçamentárias. Alguns órgãos importantes para o acompanhamento da execução das atividades de convênio na Universidade, como é o caso, destacadamente, do DRH, da CERT, não estão incluídos na rotina de apreciação dos processos respectivos.
Diante disso, caberia criar condições para uma revisão dos aspectos formais e de mérito dos convênios, esses a cargo da COP, que poderá ser assessorada por representantes da CERT, da CJ, do DF, da CCInt e das Pró-Reitorias – sempre a convite do Presidente da Comissão, nos termos do artigo 243, parágrafo único do Regimento Geral – compondo um panorama multifocal para o exame dos convênios.
Questões diretamente relacionadas com o mérito, como é o caso da propriedade dos resultados ou dos direitos de comercialização resultantes de determinada pesquisa, poderão ser mais adequadamente apreciadas, mediante a consulta a comissão técnica convidada a assessorar a COP. Dessa forma, a apreciação das cláusulas do convênio não se dissociará do conhecimento de suas implicações financeiras e de seus efeitos sobre a atividade dos Departamentos e Unidades.
O exame da COP será feito depois de verificar previamente o cadastramento do convênio ou contrato no Mercúrio e as formalidades do processo.
Política de convênios. Fund raising
Essa visão integrada permitiria subsidiar uma política para a celebração de convênios na Universidade. Com a centralização das informações em matéria de convênios e contratos de prestação de serviços haverá dados para que o Reitor, com o auxílio da COP e as demais instâncias competentes, expeça diretrizes sobre essa matéria.
Com o cadastramento obrigatório dos convênios no Mercúrio, conferido, processo a processo, ter-se-á um banco de dados centralizado, cujas informações podem ser cruzadas, para subsidiar a elaboração das diretrizes.
Isso não impedirá que as Unidades pormenorizem os objetivos e metas da sua própria política nessa matéria, de acordo com os seus objetivos específicos nos campos do ensino, pesquisa e extensão.
Uma política de convênios deve orientar, entre outras coisas, a direção da captação de recursos externos, extra-orçamentários, para apoio às atividades da Universidade. A partir dela, a USP, como instituição, terá condições de deixar a posição passiva de mera receptora de recursos, segundo os interesses dos convenentes, e passar a captadora ativa, formulando projetos e buscando parceiros, fazendo o que se conhece como fund raising.
Um exemplo de campo propício ao fund raising é o das cátedras, ainda não regulamentadas pela Universidade. As cátedras atualmente existentes, junto ao IEA, foram formalizadas por meio de convênios, com o financiamento de agentes externos. Trata-se de alternativa interessante para a captação de recursos de prazos mais longos, que poderia ser regulamentada em termos de valores e prazos mínimos, ou da natureza dos projetos, considerando o potencial interesse de empresas e instituições em associar o seu nome a uma cátedra da USP.
Treinamento
O sucesso da nova sistemática dependerá, em grande parte, do apoio administrativo das Unidades. Deve ser realizado treinamento, por iniciativa da Reitoria, com representantes indicados por elas, pelos Museus, Institutos especializados, Prefeituras e órgãos interessados em convênios. O funcionário treinado passará a ser, então, o contato entre a Unidade ou órgão e os órgãos centrais (comissões, CJ, DF etc), podendo acompanhar mais de perto as orientações sobre a matéria, além de resolver com as instâncias adequadas as dúvidas que surgirem.
Com isso, um grupo não muito grande de pessoas, espalhadas pela Universidade, terá condições de um acompanhamento mais rápido, pessoal e eficiente da matéria.
Período de transição
Como ocorre com toda a regulamentação nova, é necessário adotar medidas para a transição, considerando a existência de processos iniciados segundo a regra anterior, que se concluirão segundo a nova orientação. Além disso, é razoável esperar que num primeiro momento surjam dúvidas e insegurança a respeito da nova tramitação, o que tende a se acomodar, com o passar do tempo.
O texto da Portaria prevê os mecanismos de revisão do Manual e dos anexos, de modo a poder incorporar à normatização da matéria os resultados da experiência inicial.
Consultoria Jurídica, 26 de agosto de 1999.
MARIA PAULA DALLARI BUCCI
Procuradora
